COMENTÁRIOS DO ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS
PARA REFUGIADOS
Sobre
PROPOSTA DE LEI IMIGRAÇÃO E ASILO
DA
REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DE TIMOR-LESTE
Preâmbulo:
1. O Alto
Comissariado das Nações Unidas Para Refugiados ("ACNUR")
acolhe com satisfação o convite do Governo e do Parlamento
da República Democrática de Timor Leste ("RDTL")
para dar o seu parecer sobre o Proposta de Lei de Asilo e Imigração
(que a seguir se refere como "Proposta de Lei"), na medida em
que a lei tem impacto sobre as obrigações internacionais
de Timor Leste ("TL") relativas aos refugiados e requerentes
de Asilo. Como TL ratificou a Convenção de 1951 e o Protocolo
de 1967 no dia 12 de Dezembro do ano 2002, os comentários do ACNUR
são também elaborados de acordo com as suas funções
de supervisão segundo o Artigo 35 da Convenção 1951
relativo ao estatuto do Refugiado (a seguir se refere como "Convenção
1951 ou Convenção" ) e o Protocolo de 1967.
2. O ACNUR submete estes comentários com o objectivo de apoiar
a adopção de legislação nacional para Refugiados,
que seja não só funcional como apropriada para uma nova
nação como TL, e também seja compatível com
a melhor prática e padrão de protecção internacional
para refugiados.
3. O ACNUR advoga que seja incorporada, tanto quanto, possível
na legislação nacional a linguagem exacta da Convenção
de 1951 afim de assegurar que a mesma esteja totalmente em concordância
com as normas e leis internacionais. É, particularmente, importante
no que diz respeito ao princípio de "non-refoulement"
(princípio não expulsão) contido no Artigo 33, a
definição de Refugiado no Artigo 1A (2) da Convenção
e o texto relcionado com a exclusão contida no Artigo 1 da Convenção.
Quando necessário, o ACNUR terá também a liberdade
de sugerir formulações alternativas para o texto da Proposta
de Lei.
4. Dado o seu específico mandato para asilo e protecção
de refugiados, o ACNUR não dará comentários sobre
provisões da Proposta de Lei não relacionados com as questões
de asilo e protecçào de refugiados.
5. O ACNUR espera que os comentários iniciais sejam úteis
às autoridades na preparação da nova Lei de Asilo
e Imigração da RDTL e está disponível para
consultas adicionais ou intercâmbio técnico quando necessário.
SUMÁRIO EXECUTIVO
O Capítulo relacionado com o Asilo na Proposta de Lei (Capítulo
XI - Direitos de Asilo) tem adoptado largamente a Lei Portuguesa de Refugiado
de 1998. Artigos 84 até 113 da Proposta de Lei, são em grande
parte, extraídos, literalmente, do texto português, com algumas
omissões e alterações. Será recomendável
que o Governo de TL baseia os seus esforços legislativos num modelo
legal estabelecido que providencie os mais básicos direitos de
salvaguarda dos direitos de refugiados .
Contudo, as preocupações permanecem em relação
à algumas imperfeições que possam resultar na carência
de extender a protecção aos indivíduos que poderiam
necessitá-la. Em especial, procedimento de admissibilidade, extraídos
da Lei Portuguesa No.15/1998, datada de 26 de Março de 1998 (Capítulo
II, Secção I ) pode limitar o acesso à protecção
de requerentes de asilo.
A Proposta de Lei inclui várias imcompatibilidades com a situação
específica de TL. É uma iniciativa extremamente intricada
de legislação, dado o número limitado de individuos
que provávelmente estão à procura de protecção
como refugiado. A Proposta de Lei também é mais restritivo
do que os direitos e garantias previstas na Lei Portuguesa. O seguinte,
são as recomendações do ACNUR para a revisão
no sentido de reduzir a complexidade da actual Proposta de Lei, e distcuir
as dificuldades dela advindas relativamente à respectiva aplicação
no actual ambiente judicial e administrativo de TL.
RECOMENDAÇÕES
A seguir é um sumário de recomendações do
ACNUR com a intenção de tornar o actual mais eficiente e
consistente com os padrões internacionais.
1. O princípio de "Non-refoulement " (não expulsão)
Texto proposto para a inserção depois do Artigo.84.:
"As autoridades de TL não devem expulsar ou devolver um refugiado,
de qualquer forma que seja, para as fronteiras de territórios onde
a sua vida ou liberdade seria ameaçada por motivos de raça,
religião, nacionalidade, membro da associação de
particular grupo social ou político"
O princípio de "non-refoulement" contido no Art. 33 da
Convenção 1951, tendo sido confirmado como uma norma prerogativa
do direito internacional, obrigatória para todos os Estados e deverá
afigurar-se como um princípio de directiva geral entre as primeiras
disposições ou cláusulas do capítulo sobre
o Asilo, a começar do Artigo 84 em diante, reafirmando-se, assim,
como o compromisso fundamental de um estado perante o direito/lei internacional
de refugiados e os princípios de protecção.
O ACNUR considera útil salientar os princípios de "non-refoulement"e
não- rejeição nas fronteiras entre as cláusulas
da Secção I, Capítulo XI.
Estes princípios chaves de direito internacional de refugiados,
devem ser vigorados dentro do contexto do sistema legal doméstico
com o fim de providenciar uma directiva clara para todas as autoridades.
O Artigo 68 do Capítulo X que se refere à deportação
possui similar conteúdo. Por conseguinte, um texto que corresponde
ao Artigo 33 da Convenção 1951 deve ser inserido depois
do Artigo 84.
2. Primazia da Convenção 1951/Protocolo de 1967 e suas relações
desta lei com as regras gerais da imigração e definições
:
Texto proposto para a inserção no Artigo 85.
Artigo 85
Definições, relação com o Direito Internacional
e cláusulas de Imigração.
1- Asilo
é o reconhecimento oficial pelo Estado que um individuo / uma pessoa
é refugiado estando sujeito às obrigações
e aos direitos desta lei.
2- Um requerente de Asilo é um estrangeiro que, na necessidade
de protecção, requer e procura o reconhecimento e protecção
como um refugiado.
3- Um refugiado é uma pessoa que lhe é garantida o asilo,
ou tem o direito para lhe ser grantida o asilo de acordo com o Artigo
84 (Artigo 1A da Convenção de 1951).
4- As disposisões de quaisquer tratados ou Convenções
Internacionais do qual RDTL é parte ou a qual se adere, particularmente,
a Convenção 1951 relativo ao estatuto de refugiado e seu
respectivo Protocolo de 1967, tem precedência sobre a presente lei
de acordo com o Artigo 9, Parágrafo 3 da Constituição.
5- As disposições deste capítulo (XI) referente ao
asilo, têm precedência sobre as normas gerais desta lei. As
outras normas da mesma (lei) não serào aplicadas aos refugiado,
na medida em que, possam interferir com as provisões deste Capítulo
ou são inconsistentes com o relevante direito internacional.
Para facilitar a aplicação da lei, é util elucidar
melhor a primazia da Convenção 1951 e seu Protocolo de 1967
perante a legislação doméstica, em consonância
com o Artigo 9 (3) da Constituição Timorense. Deve-se realçar
a necessidade de interpretar a lei à luz da Convenção
1951. O respeito e a observância da lei do asilo serão melhores
servidos, se a lei adapta, desde o princípio, o relevante padrão
de direito internacional.
Como se nota acima, deverá haver definições claras
sobre quem é um "requerente do asilo" e quem é
"um refugiado".Tais definições, devem ser incluídas
no texto já revisto do Artigo 85.
O ACNUR, em princípio, recomenda uma separação de
leis de imigração e asilo para realçar o distinto
carácter de protecção como refugiado, comparando
com as cláusulas gerais de imigração. Isto é
considerada uma boa prática em grande parte das nações,
incluindo Portugal, Brazil e Moçambique. A tal separação
de leis de asilo das regras gerais de imigraçào através
de legislação separada, frisa, portanto, o carárcter
humanitário de asilo e sublinha a protecção especial
a ser concedida à esta instituição comparando com
as outras formas de migração. Como TL decidiu em tratar
as duas questões numa só lei, o ACNUR recomenda que as provisões
do capítulo de asilo na Proposta de Lei devem ser claramente destrinçadas
e distintas das regras gerais de imigração. Deve-se realçar
a inaplicabilidade das regras de imigração na medida em
que violam aos direitos de refugiados. Particularmente, isto, aplicar-se-á
aos Artigos: 15 (a recusa da entrada), 29 (a interdicção
à entrada), 58 (o cancelamento da autorização residencia)
e 63 (os fundamentos de deportação) da Proposta de Lei.
A aplicação destas normas pode violar os artigos 31, 32
e 33 da Convenção 1951.
3. Razões humanitárias e protecção temporária:
Texto proposto a ser inserido, depois, do Artigo 90 (equivalente aos Artigos
8 e 9 da Lei Portuguesa sobre os Refugidos.):
Artigo 91
(novo)
Protecção Humanitária
"1- É / Pode ser concedida a autorização de
residência por razões humanitárias aos estrangeiros
e aos apátridas a quem não sejam aplicáveis as disposições
do artigo 84 e que sejam impedidos ou se sintam impossibilitados a regressar
ao país da sua nacionalidade ou da sua residência habitual,
por motivos de grande insegurança devida a conflitos armados ou
à sistemática violação dos direitos humanos
que aí se verefiquem.
2- A autorização de residência referida no número
anterior é válida pelo período máximo de cinco
anos e renovável após análise de evolução
da situação no país de origem .
3- Compete ao Minstro da Administração Interna garantir
a autorização de residência mencionado no presente
artigo com dispensa de qualquer taxa.
4- A elegibilidade de requerentes de asilo para a autorização
por motivos humanitários, deve ser verificada dentro do mesmo procedimento
administrativo que contempla a eligibilidade do estatuto de refugiado."
Artigo 92
(novo)
Protecção temporária
1 - O Estado Timorense pode conceder protecção temporária,
por um período que não deve exceder os dois anos, a pessoas
deslocadas do seu país, em consequência de graves conflitos
armados que originem, em grande escala, o fluxo de refugiados.
2 -Os critérios com base nos quais poderá ser concedido
a protecção temporária prevista no presente no número
anterior serão definidas, em cada situação, por Resolução
do Concelho de Ministros.
As provisões da Lei Portuguesa relacionadas sobre a autorização
de residência, por motivos humanitários e protecção
temporária, deveriam ser incoorporadas na presente Proposta de
Lei, na medida em que, eles providenciam uma base legal para regular a
situação de influxo em massa, assim como, para os indivíduos
que não reúnam critérios de refugiado, mas, contudo,
demonstram a necessidade humanitária que obste a deportação.
A Lei Portuguesa estipula uma autorização de residência
especial por motivos humanitários, como também um regime
de protecção temporária. O ACNUR considera que as
pessoas fugidas de guerra e violência generalizada, devem ser concedidas
a protecção internacional, pelo menos, temporáriamente.
Embora não seja um princípio obrigatório universal,
mas tem sido largamente reconhecido, incluíndo através da
Convenção de OAU, Declaração de Cartagena,
e resoluções do Comité Executivo do ACNUR (COMEX),
como também, nas práticas estatais. As legislações
Portuguesas, Moçambicanas e Brasileiras, tem introduzido similares
mecanismos de protecção para as vítimas de guerra
e violência. Recentemente também a Macedónia o fez.
Embora as vítimas de violência indiscriminada e violações
vulgares e grossas de direitos humanos, nem sempre podem estar dentro
da definição do Artigo 1 da Convenção 1951,
elas, ainda, podem necessitar um refúgio seguro e livre de ademais
prejuízos até que a ameaça das suas vidas se diminue
nos seus respectivos países. O Artigo 9 da Lei Portuguesa estipula
um mecanismo para tratar dos influxos, sem ter de recorrer imediatamente
à revisão de casos individualmente. As agências de
socorro e humanitárias internacionais, podem reagir e actuar mais
rápidamente, uma vez que um país, aceite, pelo menos, a
protecção temporária de tais refugiados baseado em
grupos. As actuais provisões do Artigo 20 (Capítulo III)
da Proposta de Lei são insuficientes, desde que não se referem
à situação de fluxo em massa ou outras deslocações
forçadas. Ao mesmo tempo, o Artigo 20 restrita, desnecessáriamente,
a autoridade do Ministro em outorgar a extensão de tal autorização
que vai além do prazo de 60 dias.
Se TL considerar que as provisões do Artigo 8 da Lei Portuguesa
criariam as obrigações que não poderiam ser reunidas,
dado às condições actuais em TL, então o texto
inserido, poderia ser discricionário: "pode ser concedida...."
no lugar de "é concedida......"
O Artigo 9 da Lei Portuguesa será conveniente no caso de uma (hipotética)
situação de influxo em massa, onde a determinação
de estatuto individual que o Artigo 8 requer, não deveria ser viável
devido ao envolvimento de grandes números de interessados.
O ACNUR sugere, portanto, que TL adopte os Artigos 8 e 9 da Lei Portuguesa,
embora com uma moficicação ligeira, e inseri-los, depois,
do Artigo 90 da Proposta de Lei.
4. Previsto
procedimento da admissibilidade (Seção II, Artigo 91 em
diante):
O ACNUR opina que a Proposta de Lei introduz uma complexidade de procedimentos
inviável devido aos recursos constrangidos e outras questões,
desde que o procedimento é dividido numa separada e muita elaborada
inspecção de admissibilidade, e subsequente avaliação
dos méritos. Operacionalmente, este complexo sistema será
difícil de ser implementado pelos funcionários públicos
de TL. A Lei Portuguesa sobre a qual se baseia este modelo, estipula um
procedimento relativamente complexo, sobre o qual, o asilo deve ser requerido
e determinado o estatuto de refugiado. Ao contrário da maior parte
da legislação de outros Estados, prevê-se dois procedimentos
quase independentes, subsequente um ao outro, um relacionado à
determinação de admissibilidade de umpedido, e outro à
preparação de uma decisào baseada nos méritos.
A razão para tão grande diferenciação da Lei
Portuguesa era o influxo substancial dos requerentes de asilo para aquele
país nos inícios dos anos 1990. A separada fase de admissibilidade
era para criar um mecanismo de escrutínio para resolver os maiores
números de requerentes do asilo. Além disso, a Lei Portuguesa
adopta conceitos introduzidos como resultado das discussões regionais
na União Europeia, incluíndo "o país seguro
de origem" e "o primeiro país de asilo". Estes constituem
conceitos designados para apurar as reivindicaçõs abusivas
e atribuir as responsabilidades de asilo dentro duma região de
maior atracção aos refugiados, a União Europeia por
exemplo. Embora tal diferenciação possa ser conducente num
país altamente industrializado como Portugal, tal não parece
apropriada na situação de TL (com recursos contrangidos).
Artigo 94 cria confusão entre fases fundamentalmente diferentes
do procedimento da determinação do estatuto de refugiado
(DER), isto é, a admissibilidade e a verificação
dos méritos. Desnecessáriamente frisa, novamente, as disposições
sobre e exclusão já estipuladas no Artigo 86 da Proposta
de Lei que se aplica à parte substantiva do procedimente de DER
. A aplicação de cláusulas de exclusão deve
ser sómente verificada durante a parte susbtantiva (dos méritos)
da DER ou, após um requerente de asilo estar determinado, como
qualificado, sob aa critérias de inclusão (na lei de imigração
contida no artigo 84 ou no artigo 1 (A)2 da Convenção).
As cláusulas de exclusão não devem ser utilizados
para determinar se um caso vai ser admitido aos procedimentos da fase
substancial, como se afigura no caso do presente Proposta de Lei. Em termos
práticos, um problema que poderia emergir durante a determinação
do asilo será a excessiva importância que a fase de admissibilidade
traria em relação à fase substantiva, onde o périto
propende-se basear as suas conclusões no resultado de verificação
do caso durante a admissibilidade.
Apropriada atenção deve portanto ser prestada e dada à
questão, se a proposta clara separação de uma fase
de admissibilidade e de uma fase substancial, é necessária,
útil e provável de ser compreendida e aplicada no contexto
Timorense. O ACNUR recomendaria a consolidação da avaliação
de admissibilidade e de méritos, afim de simplificar a avaliação
da admissibilidade. O ACNUR está pronto para prover conselhos detalhados
sobre um procedimento mais simplificado. Se as razões subjacentes
para introduzir um processo de admissibilidade elaborado será para
pôr de lado os casos manifestamente infundados e abusivos, nas primeiras
etapas da detrminação, então uma alternativa seria
a instituição de um processo acelerado, que venha a prever,
por exemplo, exigências de evidência mais elevadas e decisões
mais rápidas para casos claramente infundados, chegados de países
que raramente dão origem aos pedidos de refugiados. Tal especial
procedimento, deveria, contudo, ainda abranger uma avaliação
completa do caso baseado nos seus méritos respectivos, embora duma
maneira simplificada.
5. Procedimento e processo previstos nas fronteiras (Seção
II, Art. 98 em diante):
O ACNUR propõe a eliminação do procedimento especial
previsto no Art. 98 et. seq. (Secção III, Artigos: 98 à
101).
Contexto: A Proposta de Lei estabelece no Art. 98 et. seq. um regime especial
mandatório que se aplica aos requerentes de asilo que apresentam
os pedidos (de asilo) nos postos de imigração na fronteira
e que não reúnem condições normais de imigração.
O elemento-chave deste regime é a acomodação do requerente
de asilo nas estações ou nos postos da fronteira, enquanto
a respectiva admissibilidade é verficada (Artigo 99 (3)), exigindo
a decisão dentro de cinco dias. É provavel que o "regime
especial" seria aplicada à maior parte dos requerentes de
asilo.
Explicação: O tal processo exigiria facilidades adequadas
de alojamento e outros recursos nas fronteiras, e as decisões são
improváveis de serem alcançados no curto prazo estipulado
na Proposta de Lei, ou, mesmo durante o tempo máximo duma estadia
(cinco dias), nas mesmas facilidades. A norma geral para a maioria dos
países, é conceder transportes e processar os respectivos
pedidos, através de uma autoridade central única para o
procedimento da determinaçào de estatuto de refugiado.
Razões:
(1) Curto prazo de tempo para avaliação -Procedimento de
admissibilidade exigente
Nos casos típicos de asilo, considera-se quase impossível
completar a verificação de admissibilidae dentro do prazo,
só, de cinco dias como rege o Artigo 99 (3). Para verificar tais
condições de admissibilidade do Artigo 94, necessita-se
de entrevistas detalhadas a serem conduzidas com os interessados, bem
como das informações que devem ser confirmadas de fontes
internacionais, relativas a informação sobre o próprio
país de origem. Este processo levará tempo, como tambem
a deliberação interna dentro do PNTL e as consultas com
os outros relevantes departementos. A proposta de Lei sugere um procedimento
particularmente elaborado de admissibilidade no Artigo 94, exigindo, assim,
as autoridades para conduzir, por vias de facto, uma inteira determinação
completa de asilo durante a fase da admissibilidade. Por exemplo a exclusão
de um requerente interessado, como mencionado no Artigo 94 (c), não
deve ser avaliado até depois de uma decisão, relativamente
se a pessoa se qualifica dentro das critérias de inclusão
(de acordo com a definição de Refugiado, disposto no Artigo
84). A fim de determiná-la, é necessária uma avaliação
e entrevista completa. O ACNUR compreende que as esperiências afins
em Portugal confirmariam esta preocupaçao.
(2) Recursos inadequados nas estações ou nos postos da fronteira
:
O estatuto de refugiado, normalmente, deverá ser determinado por
uma autoridade central, única (disposto na Conclusão do
Comité Executivo do ACNUR No. 8, 1977). Os oficiais regulares nas
fronteiras, não são devidamente treinados para resolver
o estatuto de refugiado. A eles só compete canalizar os casos às
autoridades competentes (Resolução de Garantias Mínimas
para Procedimento de Asilo, Bruxelas 21 de Junho de 1995). Sob o procedimento
especial que a Secção III do Capítulo XI da Proposta
de Lei regula, deverá have dificuldades logísticas e substanciais
para transferir o pessoal administrativo treinado para as regiões
remotas das fronteiras, conduzir relevantes entrevistas e investigações,
regressar a Díli e depois preparar uma decisão bem fundada
no prazo previsto, não mencionando o tempo necessário para
alcançar o deferimento pelo Director Nacional de PNTL.
(3) Tratamento justo eficiente no posto da fronteira, pode ser um desafio,
tendo em vista os recusos e facilidades limitados.: Como todo e qualquer
requerente de asilo deve ser tratado com dignidade e humanidade, acomodação
e alimentos aceitáveis seriam necessários de lhes oferecer
nas fronteiras, pendente a verificação e avaliação
da admissibilidade. Além disso os intérpretes de línguas
menos faladas, teriam de trabalhar em condições mais difíceis
nas fronteiras, e como tal, aumentam provávelmentes os custos dos
seus empregos, se qualquer intérprete pudesse ser retido a todo
o custo. O estabelecimento de tais facilidades poderiam colocar outro
desnecessário peso sobre o orçamento de TL, e, provávelmente,
diminuiria a qualidade de avaliação da determinação
de estatuto de refugiado. Geralmente o procedimento previsto como disposto
na Secção III do Artigo 98, et. seq. criaria um constrangimento
desnecessário sobre os recursos. PNTL teria que seguir ou acompanhar
os casos sobre asilo, afim de reunir tal complexidade de requisitos legais,
não podendo utilizar o tempo valioso para outras adicionais funções,
igualmente, importantes.
(4) Vantagens de processamento central e aplicação de procedimentos
simples e uniformizados: Em TL, há opurtunidades limitadas para
os interessados de asilo fugirem da justiça. O ACNUR propõe
que a conduta do procedimento de todos os registos devem ser tratados
numa única estação central., com o acesso ao apoio
adminsitrativo adequado, serviços sociais e de interpretação.
Um único procedimento simples e uniformizado a ser seguida na estação
central, levaria pois, por si, o melhor processamento através de
oficiais treinados. Os resultados obtidos nas entrevistas dentro duma
atmosfera conducente, são provávelmente mais acurados, justos
e honestos, enquanto que as entrevistas centrais poderiam assegurar mais
o próprio tratamento de pessoas vulneráveis. O Artigo 92
estipula um mecanismo razoável para o registo dos pedidios de asilo
em todos os lugares (ver, contudo, os comentários sobre o prazo
de tempo de requerimento). Seguindo aquele procedimento e registo inicial
do requerente (de asilo) com a autoridade da polícia (Artigo 92)
incluindo também nas fronteiras, ele/ela devem ser canalizado/a
directamente ao Departemento de Imigração de PNTL em Díli.
Este não exclui o direito do PNTL de prender o suspeito de crimes
ou que constitue uma ameaça de segurança interna num lugar
definido.
6. Prazo de tempo previstos para a aplicação de estado como
refugiado/a
(Art. 92, Paragráfo 1):
O ACNUR recomenda com veemencia a eliminação das palavras
"dentro de 72 horas" do Artigo 84, paragráfo 1 da Proposta
de Lei. Alternativamente, o texto original "dentro de 72 horas"
deve ser substituída por "sem inconveniente atraso".
O ACNUR propõe a eliminação do Artigo 94 (1d) que
prevê a inadmissibilidade dos pedidos de asilo feitos "sem
devida justificação".
O ACNUR é da opinião que os requerentes de asilo devem,
em princípio, fazer a aplicação do asilo imediato.
Todavia, sob nenhuma circunstancia, deve o vencimento do prazo impedir
o acesso ao procedimento do asilo. A razão por detrás desta
posição é o possível conflito como princípio
fundamental de "non-refoulement ". O Comité Executivo
do ACNUR afirmou na Conclusão No.15 sobre os Refugiados sem País
de Asilo (1979): "enquanto os requerentes de asilo forem exigidos
e solicitados a submeter os pedidos de asilo dentro do prazo de tempo
estipulado, e na incapacidade de tal, ou o não cumprimento doutros
prerequisitos formais, não deveria encaminhar a um pedido de asilo
ser já excluído da consideração." Uma
demora do processo de pedido do estatuto de refugiado, sem qualquer motivo
válido, poderá ter da consequência, na avaliação
da credibilidade do requerente, mas também não deve, certamente,
ser a barreira ao pedido de asilo, embora o requerente não disponha
de "uma justificação própria" sobre o atraso,
como exige o Artigo 94 (1d).
Em linha com os critérios estipulados nos Artigos 31 e 33 da Convenção,
refere-se que, nem a entrada ilegal, nem a falta de registo com às
autoridades competentes dentro do prazo de tempo determinado, poderá
ser considerado como o motivo da exclusão de um indivíduo
do estatuto de refugiado. A obrigação do Estado-parte da
Convenção 1951 é cumprir o princípio de "
non-refoulement" no Artigo 33, independentemente do cumprimento das
condições formais dum estrangeiro, mesmo que este tenha
entrado ilegalmente, num país. No caso de não-verificação
do pedido na fase dos méritos/fase substantiva, poderá não
haver garantia de que a subsequente expulsão do requerente do asilo,
não vá transgredir o Artigo 33 da Convenção.
Além disso, em muitas juridicções, como na Europa-Ocidental,
as leis sobre os refugiados, geralmente, não limitam um prazo par
submeter os pedidos; onde ainda existem, a tendência é de
abandonar tais cláusulas, é principalmente por que possam
encaminhar para a violação do princípio de "non-refoulement"
estipulado no Artigo 33 (1) da Convenção 1951.
Além disso na experiência do ACNUR, o limite de tempo mencionado
em questão nunca foi implementado efectivamente.
Alguns países, deixaram de exigir tal limite ou prazo de tempo,
(Macedónia), ou optaram por revêr a lei após alguns
anos. A Bulgária adoptou a sua lei para refugiados, prevendo a
limitação de tempo, contrário ao conselho do ACNUR
em 1999, e a modificou em 2001.
Com vista ao precedente, o ACNUR preocupa-se sériamente com a utilização
no Artigo 92 (1) dum limite de tempo para submeter os pedidos de estatuto
de refugiado. O erro de não requerer asilo dentro do prazo específico
de 72 horas, não é considerado como motivo suficiente para
rejeitar pedidos. Como tal, a rejeição pode estar inconsistente
com o princípio de non-refoulement. Pode também dar origem
aos casos com estatuto pouco definidos. Seria inconsistente com a Convenção
1951, se TL recusar a protecção dos refugiados autênticos,
só e exclusivamente, pelo erro ou demora de submeter o pedido dentro
de 72 horas.
O ACNUR recomenda com insistência que não existe um prazo
e limite de tempo explícito para o pedido de estatuto de refugiado.
7. Noções de "País seguro de origem" e
"terceiro país seguro" (Art. 94, Paragrapo 3, (a) e (b):
As noções de "país de origem segura" e
" primeiro país de asilo/ terceiro país seguro ou terceiro
país hospedeiro," se não podem ser eliminados do Artigo
94, não devem impedir a avaliação do pedido de refugiado.
Esses conceitos, na maioria dos casos, devem ser apresentados como "presunções
rejeitáveis" dentro dum procedimento acelerado que está
por ser designado, fora do processo de admissibilidade. Estas noções
não devem certamente ser critérias na aceitação
do pedido para o processo de determinação total (avaliação
dos méritos) de estatuto de refugiado. O ACNUR está preparado
e disponível para discutir mais sobre as vantagens e desvantagens
da incorporação dessas noções dentro da Proposta
de Lei.
O Artigo 94 introduz o conceito de "país seguro" no direito
dos refugiados em Timor Leste. Recentemente, alguns países Europeus
introduziram nas suas legislações a possibilidade de canalizar
os pedidos dos requerentes de asilo originando dos países que são
considerados como seguro nos procedimentos acelerados.
A 30 de Novembro e a 1 de Dezembro de 1992, os Minstros da Imigração
da União Europeia adoptaram a Conclusão sobre Países
que, geralmente, são definidos como "Países Sem Riscos
Graves de Perseguição". De acordo com a Conclusão,
o "país de origem seguro", é um país "onde
poder ser claramente demonstrado, duma maneira objectiva e verificável,
que normalmente não cria refugiados, ou que as circunstancias que
possívelmente no passado tem justificado recurso para a Convenção
de 1951, deixaram de existir. Estados membros podem escolher o uso de
tal avaliação para encaminhar e canalizar os casos dentro
dos procedimentos acelerados. De acordo com a Conclusão, eles devem
considerar os casos individuais, de todos os requerentes dos respectivos
países e qualquer nota ou indicação específica
apresentada pelo requerente que pode ter mais importância do que
a presunção geral de segurança (ou de ausência
de perseguição ).
A Finlândia, a Alemanha, a República de Slováquia, o Reino Unido e a Suiça são países que tem introduzido listas de origem de países seguros. Porém, em todos estes países, a segurança respectiva constitue, meramente, uma presunção que está sujeito a debates dos interessados de asilo.
O ACNUR acredita que nos exemplos onde a segurança de países que se afiguram nas tais listas representa sómente uma presunção rejeitável, tem salvaguardas adequadas de que a práctica não dará origem a preocupação. Contudo, nos casos onde os interessados provenientes dos países nas listas são automáticamente excluidos de avaliação sobre os méritos, o ACNUR preocupa-se sériamente. O uso da noção de um país seguro de origem como uma barra automática perante o acesso aos procedimentos de asilo é contrário á determinação individual necessária do estatuto de refugiado sob a Convenção 1951 que inclui a avaliação de elementos subjectivos de medo de perseguição. É impossível excluir, como matéria de direito, aquela possibilidade que um indivíduo poderia ter um medo bem-fundamentado de perseguição em qualquer país particular, quão grande, o seu comprimisso perante os direitos humanos e os princípio do domínio da lei.
Há, consequentemente, um risco sério de deixar o pessoal administrativo/clerical árbitros da decisão sobre a segurança de um país, sem parâmetros, e, simplesmente, com a presunção de que não há nenhuma perseguição no país referido. Deverá também salientar, aqui, que o actual benefício para Timor Leste (TL) das listas dos países seguros poderia, relativamente, ser limitado. Uma análise da estatística de refugiados de TL demonstra que muito pouco requerentes de asilo originam de países que são típicamente colocados nas listas de "país seguro de origem", dos países da Europa Ocidental.
O ACNUR sugere, portanto, a eliminação da noção de "país seguro de origem" da Proposta de Lei sobre os refugiados, incluindo as Artigos 94 (3a) e 94 (1b).
Os Artigos 94 (1b) e 94 (3b) também introduzem a noção do "primeiro país de asilo", tambem chamado "o terceiro país hóspedeiro". O ACNUR compreende que as autoridades Timorenses não pretendem assumir as responsabilidades perante refugiados que se "transitam" duma maneira irregular de um país onde se encontram ou possam ter encontrado uma protecção razoável. Mais geralmente, o ACNUR é de ponto de vista que é legítimo aos Estados estabelecer parâmetros com o objectivo de identificar os países onde seria razoável que os requerentes de estatuto de refugiado serão chamados para requerer o asilo, e que possam ser pedido devidamente para assumir responsabilidades perante os indivíduos em causa.
A análise sobre se o requerente do asilo pode ser enviado ao terceiro país, para a determinação do pedido, deve ser feita à base individual. Para o ACNUR, a questão se aquele país é "seguro" para este requerente de asilo, não é uma questão "genérica" que pode ser respondida por qualquer requerente de asilo, em quaisquer circunstâncias (i.e. baseado numa "lista de terceiros países seguros"). Um país pode ser "seguro" para os interessados de asilo de uma certa origem e "inseguro" para os outros de uma outra diferente origem; mesmo entre os requerentes de asilo da mesma origem, um país poder ser "seguro" para alguns e "inseguro" para os outros, dependente de condições e perfis individuais.
O ACNUR opõe-se mais quanto á transferência de requerentes de asilo para os terceiros países com os quais eles não tem estabelecido relações significativos. Meros "países de trânsito" não devem, portanto, ser considerados como primeiros países de asilo para os quais os requerentes de asilo possam ser devolvidos com o propósito de submeter os seus respectivos pedidos.
O ACNUR sugere, portanto, a eliminação de qualquer referência aos "terceiros países hóspedeiros" nos Artigos 94 (3b) e 94 (1b). Se se considerar necessário, o conceito possa ser introduzido num artigo separado, depois, do Artigo 103:
"1- Pode ser recusado o asilo aos refugiados provenientes de terceiros países hóspedeiros (primeiro pais de asilo) em TL, e espera-se o regresso respectivo para os mesmos países.
2- O terceiro país hóspedeiro é o país onde o requerente de asilo permaneceu antes de submeter o pedido de asilo em TL e ele/a, em consonância com as leis daquele país, pode requerer o asilo ou o estatuto de refugiado lá, e ele/a pode:
-legalmente
regressar áquele país
-não estar sujeito ao "refoulement" daquele país
para outro onde a sua vida ou liberdade esteja em perigo/ameaçada.
-ou continuar a usufruir o estatuto de refugiado ou ser-lhe-á dado
o acesso aos procedimentos justos e rficazes de asilo
- e gozará de fundamentais direitos humanos.
No curso de uma entrevista, o requerente pode refutar a presunção
de que certo país é seguro para o interessado/a e deverá
ter o direito de apelo/recurso contra as decisões tomadas de acordo
com este Artigo. A determinação de um país ser o
"terceiro país hóspedeiro" deve ser feito depois
da avaliação substancial do caso na "fase substantiva/da
avaliação de méritos".
8. As Clásulas
de Exclusão (Artigos: 86 e 94 (1c))
O texto proposto para a inserção no Artigo 86 (1):
"Não
deverá ser beneficiado de asilo"
a) aqueles a quem há razoáveis bases para lhes considerar
como um perigo para a segurança de TL ou que são sentenciados
por um julgamento final de um crime particularmente sério, e que
por consequência constituem um perigo á comunidade de TL"
b) não alterado
c) aqueles que tem cometido crimes apolíticos, puníveis,
com, pelo menos, três anos de prisão antes de admissão
respectiva como um refugiado para TL
d) não alterado
As disposições de exclusão no Artigo 86 devem ser harmonizadas com o Artigo 1F da Convenção 1951. Em particular, para as disposições de Exclusão, é essencial não desviar da linguagem da Convencão de 1951.
O Artigo 86 1a) da Proposta de Lei vai além do texto do Artigo F da Convenção. O ACNUR entende que Estados desejem incluir a preocupação de segurança nacional nas suas legislações. Contudo, o Artigo 33, parágrafo 2 da Convenção 1951 tem também observado esta possibilidade e pode ser adoptado pelos conceituadores da lei. Portanto, a nova versão do Artigo 86 (1a) como citada supra e sugerida.
O Artigo
86, parágrafo 1c) da Proposta de Lei não reflete, adequadamente,
o Artigo 1Fb) da Convenção 1951, embora, é similar.
O Artigo 1 Fb) refere-se á "cometer crimes apolíticos
sérios". Isto significa que tem de haver uma sentença
para tal crime, não só o suspeito (ver também o Guia
do ACNUR Para a Determinação de Estatuto de Refugiado, parágrafo
153). Seria aceitável se os autores da lei definirem crimes sérios
como os que devem ser punidos, com três ou mais anos. Este crime,
porém deve ser cometido antes de admissão do requerente
de asilo em um país determinado. Um crime cometido por um refugiado
ou requerente de asilo no país de asilo tem de ser resolvido por
autoridades nacionais como se fosse cometido por cidadãos próprios
desse mesmo país. A única excepção permitida
consta no Artigo 33 (2) da Convenção de 1951, que sanciona
expulsão, mas ainda reconhece a possibilidade de ser refugiado,
apesar de ter cometido um crime (ver também o Guia do ACNUR Para
a Determinação de Estatuto de Refugiado, parágrafo
154). Portanto o ACNUR sugere a redação supra-citada do
Art. 86 (1) (c), em consonância com o Art. 1F (b) da Convenção
de 1951.
9. Canncelamento do estatuto de refugiado
O ACNUR recomenda a eliminação do Artigo 107 (b) da Proposta
de Lei pelas seguintes razões:
Um refugiado não deve perder o seu asilo sómente por ter
praticado "actos proibidos", irrespectivamente da sua severidade
(Artigo 107 (b), Artigo 90). Porém, só os actos graves contra
a segurança nacional e ordem pública (Artigo 32(1)) da Convenção
de 1951) podem justificar o cancelamento do estatuto de refugiado e a
subsequente expulsão do refugiado. Na sua presente forma, o Artigo
107 certamente vai além das cláusulas de cessação
da Convenção mencionadas no Artigo 1 (c) da Convenção.
Também o Artigo 32 (2) só admite expulsào no caso
de razões compulsivas de segurança nacional...." mas
não prevê a perda e o cancelamento de estatuto de refugiadao.
Portanto o Artigo 32 Parágrafo 3 prevê para o refugiado a
opção de encontrar outro país de asilo. As cláusulas
de exclusão e cessação estipuladas na Convenção,
são exaustivos e tem de ser interpretadas restritivamente.
A base para a perda de asilo, sob o Artigo 107, é " ... a
prática de actos e actividades proibidas, de acordo com as disposições
do presente diploma " (Artigo 107, b) que refere ao Artigo 90 estipulando
sob o título de "Actos Proibidos" que os refugiados devem
evitar: " a) interferir duma maneira proibida pela Lei, na vida política
da RDTL".
Não se devia perder o direito de asilo, quando um refugiado procura
envolver-se nos assuntos políticos da RDTL, duma maneira que seria
legítima, excepto para o facto de o refugiado não ser cidadão.
(sob as disposições nesta Proposta de Lei).
Por exemplo, de acordo com a nova versão da Proposta de Lei, Artigo
11 (f), é proibido aos estrangeiros organizar ou participar nas
demonstrações políticas. Porém, o Artigo 32
(1) da Convenção, dispõe de circunstancias limitadas,
onde um refugiado possa ser expulso :
"O Estado contratante não deve expulsar um legítimo
refugiado do seu território, salvo por motivos de segurança
e ordem pública".
É indepensável ponderar as actividades proibidas que são
tão sérias/ graves para justificar a expulsão de
um refugiado, nos termos da Convenção de 1951, e o direito
do refugiado a ser protegido no país de asilo.
Enquanto algumas actividades poderiam ser tào graves que superam
os direitos do refugiado (por exemplo, um assassinato, estupro, crimes
contra a humanidade, a associação com o grupo que luta contra
o Estado de asilo), as actividades interditas no Capítulo II (novo)
da Proposta de Lei, só são proibidas aos não-cidadãos,
i.e., eles não afectam, inherentemente, a segurança nacional
e ordem pública. Seria portanto uma violação de protecções
dentro da Convenção, se o estatuto de refugiado vier a perder-se
com essa base.
10. Procedimento
do Apelo/Recurso :
Devido à três diferentes procedimentos nas Secções
II, III, IV, há três diferentes prazos de recurso ( 5 dias,
24 horas e 20 dias); existe também um quarto apelo/recurso contra
a decisão da deportação, Artigo 76. Isto é
desenecessáriamente complicado. O prazo de apelo de 20 dias (no
procedimento regular ao Tribunal de Recurso), seria aceitável,
(Secção IV, Artigo 104) no entanto.
Embora é recomendável que haja um mecanismo de apelo/recurso
com efeito suspensivo, é, pouco provável que o recurso como
disposto no Artigo 97 e Artigo 100 seja efectivo, considerando que o curto
prazo de tempo mencionado (Conclusão do Comité Executivo
do ACNUR No.8 sobre a Determinação do Estatuto de Refugiado
que requer " tempo razoável" a ser dado ao apelante).
Além disso, é questionável se o Ministro de Administração
Interna pode ser consideraado uma instância (de recurso / apelo)
independente. As experiências tem demonstrado que é muito
pouco provável para as autoridades de muitas jurisdições,
empreenderem o recurso ou a revisão de pedidos no prazo de 48 horas,
como disposto e estipulado no Artigo 97 (2), ou 24 horas, baseado no Artigo
100 (1). E se a decisão pessoal do Ministro é exigida, criaria
então um adicional constrangimento de tempo dado a magnitude do
seu portofólio nacional e oficial.
Portanto, o ACNUR recomenda a revisão de procedimentos de recurso,
em particular, nos seus requerimentos de prazos para submeter pedidos
e para a tomada de decisões. Também devem ser consideradas
as realidades, incluindo capacidades judiciais e administrativas em Timor
Leste. Deve-se lembrar do objectivo de assegurar a justiça e a
eficácia de qualquer procedimento de recurso. O ACNUR está
disposto para dar qualquer conselho necessário.
11. Autoridade
Competente na determinação do estatuto de refugiado
As competências procedurais e obrigações do Departeamento
de Migração da PNTL relativamente aos assuntos dos refugiados
precisam ser definidas mais claramente. Principalmnente, da Proposta de
Lei não é clara a pessoa a quem o Ministro poderia delegar
o seu papel estatutório de tomar as decisões. Consoante
aos padrões internacionais, deve haver uma única autoridade
competente que trata da determinação do estatuto de refugiado.(Conclusão
do Comité Executivo do ACNUR No.8 (iii)de 1977). Seria mais provável
dispor de pessoal com conhecimentos alargadas jurídicos, se a autoridade
também engloba membros do Ministérios do Interior e outros,
incluíndo do Ministro de Justiça, do Ministro dos Negócios
Estrangeiros e Cooperação e do Secretário do Estado
do Trabalho e Soliedariedade.
O ACNUR tinha sugerido mais cedo a criação de um Comité
Nacional para refugiados. Um tal Comité inter-Ministerial existe
em muitos países, por exemplo Brasil. O ACNUR dispõe-se
para maisdiscussões e está pronto para assitir o Governo
a respeito deste campo.
12. O Papel
e a função do ACNUR:
No exercício das suas funções estatutórias
sob a alçada do Artigo 35 da Convenção, o ACNUR deve
possuir uma posição institucional, para colaborar e aconselhar
o PNTL ou as autoridades competentes nos assuntos de refugiados, tendo
acesso aos arquivos dos casos dos requerentes de asilos. Enquanto recomendávelmente,
na Proposta de Lei, seja atribuído ao ACNUR, um papel estatutório,
para dispôr de conselhos legais nas várias etapas do procedimento
de asilos, é essencial para o ACNUR obter informações
completas sobre asilo, a fim de exercer efectivamente o seu papel. Por
conseguinte, a seguinte adição à Proposta de Lei
é recomendada para ser inserido, depois do Artigo 110 ou noutro
lugar conveniente:
"O ACNUR, deve ter acesso livre aos refugiados e aos requerentes
de asilo em todas as etapas de procedimento do asilo e vice-versa. Além
disso deverá ter também o acesso aos arquivos individuais
dos requerentes de asilo e / ou os dos refugiados."
.
13. Organizações Não-Governamentais (ONG) dedicadas
à asistência e protecção dos refugiados
O Artigo 50, Parágrafo 2 da Lei Portuguesa deverá ser adoptado
na Proposta de Lei, para capacitar as Organizações Não-Governamentais
(ONG) a assumir responsabilidades complementárias relatívas
aos requerentes de asilo no futuro. Esta oportunidade poderia tornar-se,
particularmente, relevante quando o ACNUR cessar a sua presença
regular em TL (Em Portugal, o ACNUR fechou o seu Escritório após
a transferência das suas responsabilidades estatutórias ao
Conselho Português de Refugiados (uma ONG nacional). Uma selecção
própria de uma ONG confiável e efectiva, como um parceiro
potencial de implementação, poderia efectivamente complementar
os esforços e as actividades dum Estado para a protecção
e o bem-estar dos refugiados e requerentes de asilo.
O seguinte aditamento à Proposta de Lei, seguindo o Modelo Português
(Artigo 50.2 da Lei Portuguesa), é recomendada para ser inseirda,
após do Artigo 110 ou noutro lugar apropriado:
"As organizações não-governamentais podem colaborar
com o Estado na relização das medidas precisadas na presente
Lei, designadamente através da celebração de de protocolos
de cooperação"
14. Orientação
para os requerentes de asilo (Conclusão do Comité Executivo
No. 8 (ii) de 1977):
Artigos: 51, 52 53, 57 e 58 da Lei Portuguesa estipulam que os requerentes
devem estar informados dos seus direitos, dispôr de facilidades
de interpretação, acesso aos conselhos legais pelo ACNUR,
acesso aos serviços saúde, acesso ao mercado de trabalho,
após certos atrasos / demoras e serviços sociais para os
vulneráveis entre os interessados de asilo.
Artigo. 52 da Lei Portugesa recomendado para ser adoptado / incluído
na Proposta de Lei e estipula o seguinte :
"Os requerentes de asilo deverão beneficiar quando necessário,
de serviços de um intérprete que lhes assitirá na
formulação dos seus pedidos e no decurso dos seus processos".
Um procedimento de asilo sem acesso à intérpretes, não
salvaguardaria um mínimo dos direitos procedurais de refugiados
e requerente de asilo. Um procedimento de asilo não é eficiente,
justo e honesto, sem a assistência de intérpretes qualificados,
na medida em que os requerentes de asilo normalmente só falam línguas
estrangeiras, e, por isso, requerem apropriada tradução
para linguas oficiais ou línguas de trabalho de TL. No intuito
de um procedimento transparente e justo, o ACNUR recomenda adopção
do Artigo 51 da Lei Portuguesa. Tais disposições podem regular:
"No início de um processo, o departamento de Migração
do PNTL deve informar aos requerentes de asilo sobre os seus direitos
e responsabilidades e como também as várias etapas do procedimento
do asilo".
O ACNUR recomenda, alem disso, a adopção do Artigo 53 da
Lei Portuguesa referente aos Serviços de Saúde
"Deve-se providenciar aos requerentes interessados de asilo e refugiados
o acesso aos Serviços de Saúde Pública de acordo
com as disposições de um Decreto que será emitido
em conjunto pelos Ministros do Interior e de Saúde "
Artigos 57 e 58 da Lei Portuguesa são similarmente recomendados
a sua adopção na Proposta de Lei.:
"Os requerente de asilo que se encontrem em idade escolar e a quem
já foi imitida autorização de residência provisória,
terão o acesso as estruturas públicas de escolaridade obrigatória
nas mesmas condições dos cidadãos nacionais.
"Os requerentes de asilo que tem sido vítimas de tortura,
violação e outras formas de abuso físico ou sexual
beneficiam de uma especial atenção e acompanahamento em
todas as fazes da determinação de estatuto de refugiado"
15. Direito
reafirmado para o documento de viagem:
O ACNUR considera que o Artigo. 89 (2) deve, específicamente, salientar
o direito do refugiado, em obter, não só um cartão
de identificação, mas também um documento de viagem
de um refugiado, de acordo com o Artigo 28 da Convenção
de 1951.
16. O estatuto
dos retornados Timorenses:
O ACNUR é da opinião que a Secção relacionada
com a imigração na Proposta deLei, deve assegurar que os
ex-refugiados Timorenses podem continuar a regressar para TL com segurança
e dignidade, sem pre-requisitos inadequados de documentação.
Esta posição está consistente com o Artigo 44 (2)
da Constituição e com o Artigo 12 da Convenção
Internacional de Direito Civiis e Políticos ratificado por TL em
10 de Dezembro de 2002.
Em concordancia com o Artigos 6 e 2 da Proposta de Lei, os Timorenses
deverão provar a sua nacionalidade, a fim de poderem entrar no
país como nacionais. A prova de cidadania está feita de
acordo com a Lei de Nacionaliddae. O Artigo 23 da Lei da Nacionalidade
estipula provas de cidadania através de Registo (Assento) de Nascimentos,
(i.e. por Certidões de Nascimento). Considerando que a prova de
registo ou Certidões de nascimento não é disponível
para a maior parte de retornados, deverá haver uma disposição
especial, que permita a entrada dos mesmos, pelo menos pela primeira vez,
sob um procedimento coordenado e sistemático, facilitado pelas
autoridades, com o auxílio da Organização Internacioanal
de Migração (IOM) e do ACNUR, se for o caso.
ACNUR
04 de Abril de 2003